Modelo aplicado

El modelo de regulación pone enfásis en dos aspectos cruciales para introducir la racionalidad económica en el funcionamiento del sector: las tarifas y el régimen de concesiones, ambos aspectos están contenidos en el marco legal bajo el cual se norma el funcionamiento del sector, siendo función de la Superintendencia de Servicios Sanitarios aplicar y hacer cumplir lo dispuesto en los cuerpos legales respectivos: el D.F.L. Nº.70 de 1988, Ley de Tarifas, y el D.F.L. Nº 382 de 1988, Ley General de Servicios Sanitarios.

En el esquema de regulación vigente, donde se separa la función normativa y fiscalizadora del Estado de la función productora, se crea la Superintendencia de Servicios Sanitarios, ente regulador y fiscalizador del sector. Este organismo es una entidad descentralizada dotada de personalidad jurídica y patrimonio propio, sujeta a la supervigilancia del Presidente de la República a través del Ministerio de Obras Públicas. Ejerce las funciones reguladoras y fiscalizadoras de la actividad de las empresas que operan en este sector.

El modelo de regulación pone enfásis en dos aspectos cruciales para introducir la racionalidad económica en el funcionamiento del sector: las tarifas y el régimen de concesiones, ambos aspectos están contenidos en el marco legal bajo el cual se norma el funcionamiento del sector, siendo función de la Superintendencia de Servicios Sanitarios aplicar y hacer cumplir lo dispuesto en los cuerpos legales respectivos: el D.F.L. Nº.70 de 1988, Ley de Tarifas, y el D.F.L. Nº 382 de 1988, Ley General de Servicios Sanitarios.

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Tarifas

El marco legal que regula la fijación de tarifas del sector, la ley y su Reglamento el D.S. Nº 453 de 1990, tiene su fundamento en los siguientes principios:

Eficiencia Dinámica: Este principio se refleja en el marco legal mediante el concepto de Empresa Modelo, cuyo objetivo es independizar los costos en base a los cuales se tarifica, de los costos de la empresa real. Tal como ocurre en una situación de competencia, en que el precio que enfrenta una empresa es un dato que se determina por el equilibrio de demanda y oferta, debiendo cada empresa ajustar sus costos a los costos eficientes reflejados en el precio.
El concepto de eficiencia dinámica implica también que en cada oportunidad en que se fijan tarifas se van incorporando los mejoramientos de productividad experimentados en la prestación del servicio, lo que se incorpora mediante el diseño de la Empresa Modelo que se tarifica en cada oportunidad.

Empresa Modelo (arts. 27 y 28 del Reglamento): Empresa diseñada con el objeto de prestar en forma eficiente los servicios requeridos por la población, considerando la normativa vigente, las restricciones geográficas, demográficas y tecnológicas en las que se enmarca su operación.

Eficiencia económica: Este pincipio apunta a tarificar bajo el concepto de costo marginal. En un mercado sin fallas el precio refleja el costo de oportunidad de producir una unidad adicional del bien, representando el sacrificio en recursos que representa para la sociedad la producción de esta unidad adicional. Esta situación es un óptimo en el sentido que refleja una eficiente asignación de los recursos y la maximización del bienestar de toda la sociedad, no siendo posible mejorar el bienestar de un individuo sin empeorar el de otros.

En el marco legal este principio se refleja en el concepto de Costo Incremental de Desarrollo, concepto apropiado para reflejar el costo de oportunidad de producción de los servicios sanitarios considerando las economías de escala y la indivisibilidad de las inversiones que caracterizan al sector. Representa el costo incremental promedio de producir unidades incrementales para un horizonte de expansión de 15 años. Las tarifas determinadas mediante la aplicación de este concepto se denominan Tarifas Eficientes, y representan los costos eficientes de operación e inversión de un proyecto de expansión optimizado del prestador, consistente con un valor actualizado neto del proyecto de expansión igual a cero (art. 4 de la Ley y arts. 15, 19 y 20 del reglamento).

Inteligibilidad: La aplicación de este principio se refleja en el marco legal en la formulación de una estructura tarifaria cuyo objetivo es entregar las señales apropiadas para guiar las decisiones de consumo y producción de los agentes económicos (art. 8 de la Ley y arts. 30, 31 y 32 del Reglamento).

La estructura de tarifas eficientes, establecida en el Reglamento de Tarifas, se orienta fundamentalmente a distinguir tarifas por:

a) Etapa de prestación de los servicios sanitarios: Producción, Distribución, Recolección y Disposición

b) Sistema, entendiéndose como tal aquellas instalaciones, fuentes o cuerpos receptores y demás elementos, factibles de interactuar, asociados a las diversas etapas del servicio sanitario, que debe considerarse como un todo para minimizar los costos de largo plazo de proveer el servicio sanitario (Art. 6 de la Ley)

c) En presencia de estacionalidad:
- Cargo variable punta ($/m3)
- Cargo variable no punta ($/m3)
- Cargo variable de sobreconsumo ($/m3)

d) En ausencia de estacionalidad:
- Cargo variable parejo ($/m3)

Equidad: Este principio se refiere a la no discriminación entre usuarios, excepto por razones de costos y tiende al establecimiento de tarifas en función de los costos de los sistemas y etapas de la prestación del servicio sanitario, eliminando los subsidios cruzados para usuarios de un mismo sistema.

Autofinanciamiento: Este principio surge del problema de financiamiento que afecta a los monopolios naturales cuando se tarifica a costo marginal (costo incremental de desarrollo), en efecto las tarifas eficientes no permiten el autofinanciamiento de la empresa, siendo necesario ajustar las tarifas de eficiencia a un nivel que permita el autofinanciamiento.
El marco legal reconoce esta situación mediante el concepto de Costo Total de Largo Plazo. El Costo Total de Largo Plazo representa los costos de reponer una empresa modelo que inicia su operación, dimensionada para satisfacer la demanda anualizada correspondiente a un período de cinco años (período de fijación tarifaria). Estos costos corresponden a los costos de inversión y operación de un proyecto de reposición optimizado del prestador (art. 4 de la Ley y art. 24 del Reglamento). El cálculo del Costo Total de Largo Plazo se traduce en una anualidad de los costos de inversión y operación, y representa los ingresos requeridos para reponer una empresa con las características antes señaladas en un horizonte de evaluación de 35 años. El ajuste de las tarifas de eficiencia se efectúa calculando un factor que se obtiene de dividir el Costo Total de Largo Plazo por la recaudación obtenida con las tarifas eficientes aplicadas a la demanda anualizada de los cinco años de fijación tarifaria. Las tarifas de autofinanciamiento se obtienen de aplicar dicho factor a las tarifas eficientes (art. 35 y 36 del reglamento).

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Procedimiento establecido para la fijación de tarifas

El procedimiento para fijar las tarifas se caracteriza por buscar transparencia en el proceso, permitir la participación de los interesados en la etapa de formulación de las bases establecidas para desarrollar los estudios correspondientes, reducir el ámbito de discrepancias y establecer una instancia imparcial y objetiva para resolverlas cuando no haya sido posible durante el proceso negociador.

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Régimen de concesiones

El marco legal para regular el funcionamiento de concesiones existentes y el otorgamiento de concesiones, contenido en el D.F.L. Nº 382 de 1988 (Ley General de Servicios Sanitarios) y su reglamento el D.S. Nº 121 de 1992, establece una modalidad de gestión del sector mediante el otorgamiento de concesiones a sociedades anónimas. Estas concesiones pueden ser otorgadas para explotar etapas individuales, con las restricciones establecidas en la ley, o integradas del servicio.

Las concesiones son otorgadas por tiempo indefinido, mediante decreto del Ministerio de Obras Públicas, considerando el informe de la Superintendencia de Servicios Sanitarios. El decreto contiene las normas y cláusulas relativas al programa de inversiones que debe desarrollar la concesionaria, el régimen de tarifas y el de garantías, cuyo objeto es asegurar el cumplimiento del programa de inversiones, corresponde a la Superintendencia la fiscalización jurídica y técnica de dichas concesiones.

El DFL Nº 382 establece además, normas que tienen por objeto impedir la concentración de la propiedad en el sector, imponiendo restricciones a la participación en la propiedad a nivel de concesiones sanitarias y entre concesiones sanitarias y empresas de servicios públicos que sean monopolios naturales de distribución eléctrica o de telefonía local.

Aspectos normados por el D.F.L. MOP Nº 382/88:

- Procedimiento de solicitud y adjudicación de las concesiones (arts. 12 al 21).
- Normas generales a que estará sujeta la explotación de los servicios sanitarios:

  • Obligatoriedad de servicio dentro del territorio operacional (art. 33)
  • Incorporación de nuevas áreas mediante licitación o ampliación de la concesión existente mas cercana a la nueva área (art. 33)
  • Obligación del prestador de controlar la calidad del servicio suministrado (art. 34)
  • Obligación del prestador de garantizar la continuidad y calidad de los servicios (art. 35)
  • Derechos del prestador que dan lugar a obligaciones de los usuarios (art. 36)
  • Otras obligaciones de los usuarios (arts. 39, 40, 41, 44 y 45)Relación entre concesionarias de distribución y recolección y concesionarias de producción o disposición (Capítulo II Grandes consumidores DFL Nº382/88).

- Supervigilancia y control de la Superintendencia (art.55 DFL Nº382/88)
- Modificación del Plan de Desarrollo (art.58 DFL Nº382/88)
- Restricciones a la propiedad de las empresas (art.63, 64 y 65 DFL Nº382/88)

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Instituciones que intervienen

La principal actividad regulatoria se encuentra a cargo de la Superintendencia de Servicios Sanitarios, todo ello bajo el marco legal que establece de manera explícita las condiciones que rigen el sistema.

La ley crea la Superintendencia de Servicios Sanitarios como un servicio público funcionalmente descentralizado, con personalidad jurídica y patrimonio propio, sujeto a la supervigilancia del Presidente de la República a través del Ministerio de Obras Públicas, encargado de fiscalizar a los prestadores sanitarios y del cumplimiento de las normas que le son propias, proponer al Instituto Nacional de Normalización la normativa técnica del sector; determinar las tarifas y proponer los decretos respectivos al Ministerio de Economía, bajo la firma de cuyo ministro son remitidos para la correspondiente verificación a la Contraloría General de la República (al igual que toda Resolución o Decreto que materialice actos administrativos), interpretar las disposiciones jurídicas y técnicas contenidas en la legislación, atribución que le ha sido delegada por la Contraloría General de la República, actuar como instancia administrativa para conocer y resolver las discrepancias que se produzcan entre Prestadores y usuarios, aplicar sanciones y, también, realizar el control de los residuos industriales líquidos, respecto de los Establecimientos Industriales que evacúan a cursos receptores y a las redes recolectoras de aguas servidas

Ministerio de Economía Fomento y Reconstrucción: fomenta y fiscaliza las actividades en los sectores de la industria, los servicios y el comercio. Su principal función en relación al sector sanitario es la fijación de los precios regulados, a proposición de la Superintendencia.

Ministerio de Obras Públicas: aparte de las funciones que le son propias, en relación con el sector sanitario le corresponde la administración de la legislación en materia de recursos hídricos, la asignación de los derechos de agua y la aprobación de los derechos de concesión para establecer, construir y explotar servicios sanitarios.

Ministerio de Salud: vigila la calidad del agua en los servicios sanitarios que no están bajo la jurisdicción de la Superintendencia (que no son servicios públicos sanitarios) y ofiacializa las normas de calidad estudiadas bajo las disposiciones del Instituto Nacional de Normalización.

Aparte de las organizaciones anteriormente citadas, que intervienen directamente en la institucionalidad que regula a las empresas de servicios sanitarios, cabe destacar el rol que desempeñan otros organismos en el entorno regulador que considera las normas generales de regulaciones económicas, medioambientales, de administración de recursos hídricos, etc., como la Comisión Nacional del Medio Ambiente, organismo dependiente del Ministerio Secretaria General de la Presidencia de la República, que coordina y vela por el cumplimiento de la normativa medioambiental, en particular, en este caso, respecto de los estudios de impacto ambiental que deben respaldar los proyectos que estas empresas acometen.

Adicionalmente en lo que respecta a la vigilancia general de las normas de competencia, la identificación de actividades de tipo monopólica es labor de la Fiscalía Nacional Económica y las Comisiones Antimonopolio (Resolutiva y Preventiva). La Comisión Resolutiva, puede apoyar la labor de la Superintendencia en el caso que sea preciso calificar que determinada actividad desarrollada pro un prestador tiene características monopólicas y, por tanto, requiere sujetarse a fijación de precio.

Por otra parte, respecto de los Consumidores, cabe señalar que no tienen una directa participación en el esquema regulatorio, ya que no ocurre como en otros países donde existen sistemas de consulta pública en los procesos de fijación de tarifas. Sin embargo, la Superintendencia vela por sus derechos en la relación cliente - empresa, actuando en segunda instancia en el evento que sus solicitudes de atención o reclamos no sean adecuadamente respondidos, o en el tiempo razonablemente dispuesto para ello. Por los derechos de los consumidores vela también el Servicio Nacional del Consumidor, organismo que se centra en una labor de tipo informativo y orientadora en favor de los consumidores. Adicionalmente, la Superintendencia promueve las acciones de las empresas sanitarias en pro de disponer de usuarios informados, conocedores de sus derechos y obligaciones.

Finalmente, en el marco general de defensa de los consumidores, se dictó durante 1997 la Ley de los Derechos de los Consumidores que reconoce sus derechos, regula las relaciones entre proveedores y consumidores desde la perspectiva de la armonización de los intereses en juego, establece las infracciones en perjuicio del consumidor y señala los procedimientos aplicables tanto para hacer efectiva la sanción que corresponda como para resolver los conflictos que se produzcan entre proveedores y consumidores. Todo lo anterior, sin perjuicio de las atribuciones que sobre la materia tengan los respectivos organismos reguladores sectoriales.

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